【学术论文】房屋征收补偿协议强制执行制度探析

发布日期:2018-05-15浏览次数: 字体:[ ] 视力保护色:

房屋征收补偿协议强制执行制度探析

 

赵建芳  苏  杰  楼丹利

 


 

引言

新行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼司法审查范畴,这对现行行政审判机制提出了一定挑战。基于行政诉讼原告主体资格的限制,对行政协议的司法审查仅局限于对行政机关违约行为的审查,但是对于行政相对人违约的情形,行政机关又该如何寻求救济。对于这个问题,新行政诉讼法并没有给予明确的回答,但却是司法实践亟需解决的问题。

行政协议具有广泛性,每一类型的协议都具有一定的特殊性,在目前行政协议司法审判经验相对匮乏的情形下,尚无法对上述问题做一个总的规则的构架。对于基层法院而言,房屋征收补偿协议是目前主要碰到的行政协议案件类型,针对行政相对人不履行房屋征收补偿协议中约定或者法定的义务,行政机关该如何寻求救济,这是基层法院对行政协议案件审理所面临的主要困境之一。本文将对房屋征收补偿协议中相对人不履行协议义务时行政机关的救济途径进行探讨,给与建言,同时也给其他类型行政协议相对人不履行义务的情形提供可供参考的救济规则。

一、行政机关协议救济路径可行性分析

对于行政协议中行政相对人不履行协议的情形,行政机关通过何种途径获得协议的执行力,理论上存在着以下三种可以参照借鉴的途径:一是诉讼途径,即通过民事诉讼或者行政诉讼的方式获得法院判决,并以判决为依据申请强制执行;二是由行政机关先做一个行政决定,将协议内容转化为行政决定,以该行政决定向法院申请强制执行;三是行政强制执行途径,即行政机关可以直接向法院申请强制执行协议内容。对于该三种路径,何种较为妥当,需要具体分析。

(一)诉讼模式

德国《行政法院法》第40条第2款规定,行政合同履行或者遵守请求权应当通过行政法院保护。这意味着在一般情况下,行政机关与行政相对人一样,必须通过行政诉讼的途径来实现合同请求权,获得法院判决之后申请强制执行。因此德国行政法采取的就是行政诉讼模式,在行政诉讼中规定了一般给付之诉,行政机关可以作为一般给付之诉的原告对相对人违约的行为提起诉讼,通过法院判决获得强制执行力。我国台湾地区在2000年行政诉讼法中规定了一般给付之诉,自此采用行政诉讼模式给予行政机关救济权,而在2000年之前行政机关是通过民事诉讼的途径予以救济。

同时,考虑到诉讼模式程序繁杂以及无法顾及到行政效率的弊端,德国和我国台湾地区规定了约定强制执行模式,即原则上行政机关对于行政相对人违约的情形采取诉讼模式,但是如果合同当事人在订立行政协议时明确约定接受强制执行,行政机关有权不经过诉讼程序而直接进入执行程序。[1]

回到我国现有的法律框架,基于行政协议的强制性特点,新行政诉讼法将其纳入行政审判的范畴。但是新行政诉讼法并未规定行政机关的原告主体资格,由此行政机关想要通过行政诉讼途径获得法院判决,于法无据。另一方面,参考我国台湾地区2000年之前的作法,采用民事诉讼的途径予以解决,也显得与法理不合,行政协议既然已经作为一种可诉的行政行为纳入行政审判的范畴,行政相对人对行政协议争议提起的是行政诉讼,而行政机关对行政协议争议提起的又是民事诉讼,会造成两种程序“相互打架”的局面。因此,通过诉讼途径给予救济,在我国现有的法律框架之下无适用的法律基础。

而对于约定强制执行,虽然既顾及了行政效率又顾及了行政相对人权益保护,是一种相对理想的模式,但其只是诉讼模式下的特殊情形,其前提是诉讼模式的建立,故根据上文分析在现行法律体系之下并无适用的基础。而且该约定强制执行模式要求行政机关在协议中约定强制执行,但是现行的关于行政协议的法律法规及规范性文件中都未曾涉及此内容,如何约定,约定有无程序要求等均未有涉及,若要建立该模式,则相应的行政协议规范性文件也需要跟上,对此不具有现实性。

基于以上论证,通过诉讼模式赋予行政机关对相对人违约行为的强制执行力,在我国现有法律框架下于法无据,不宜适用。

(二)转化为行政决定强制执行模式

作为一般的行政行为,如果当事人不履行,行政机关可以申请法院强制执行。由此,对于行政协议可以先转化为行政决定,行政机关再根据该决定进行强制执行。台湾地区学者吴庚也曾经论述到:“在传统制度下,行政契约遁入司法,由民事法院受理其涉讼事件,但除民事途径外,仍有其他途径可以遵循……系利用行政处分之争讼程序,例如官署欲促使人民履行时,得以通知、催告或者其他方式促使他造履行,如有法规依据亦可作成另一行政行为,以达促使他造履行之目的。”[2]当时我国台湾地区新行政诉讼法尚未实施,行政机关只能通过民事诉讼途径来获得法院判决的执行力。对此,吴庚教授认为为了避免“两个程序相互打架”的问题,可以将行政协议转化为行政决定,再根据行政强制法的规定进行强制执行,这是避免将其纳入民事诉讼的一种变通的方法。

对此,笔者认为,一方面吴庚教授也认为行政协议能转化为行政决定强制执行的关键在于有法律法规的依据,但是我国的相关法律都没有规定行政协议相对人不履行时行政机关可以再做一个决定,这违反了法无授权不得为的基本原则;另一方面,从行政效率的角度考量,亦不可取。行政机关追求效率,而如果将行政合同转化为行政决定,就必然要经过复议起诉期限后再申请法院强制执行,影响了行政效率。因此与诉讼途径一样亦不可取。

(三)直接强制执行模式

一般的行政行为,行政机关可以依据行政强制法规定直接申请法院强制执行,那么行政协议是否也可以依据行政强制法申请强制执行。法国行政法采取认可的态度,认为行政契约具有行政性,应优先保证公务实施,行政机关对不履行义务的相对人可以直接依据职权行使强制执行权,而无须事先请求法院判决。

行政协议能否和一般的行政行为一样直接申请法院强制执行?对此,笔者认为具有一定的参考意义。一般而言,能申请法院强制执行的行政行为具有以下几个特征:已经生效、权利义务关系明确、具有可执行的内容。[3]而行政协议既然被纳入了行政诉讼的范围,也属于行政行为的范畴,同时作为行政机关与相对人之间的合意,在一定条件下具有确定的可供执行的内容,因此如果履约条件成就而当事人不履行协议义务的,则也是权力义务明确,具有可执行内容,因此可以作为强制执行的依据。

但是不可否认,不同于一般的行政行为,行政协议具有契约属性,一味强调行政机关对行政契约拥有强制执行力,不符合契约平等精神,不利于保障协议相对人的权利。而且相较于一般行政行为,协议中相对人不履行协议的情况也较为复杂,因此在符合法律规定、符合行政效率的前提下,应当在强制执行过程中给予更高要求的司法审查以及程序要求。

(四)小结

通过上文分析,笔者认为,依据行政强制法申请强制执行行政协议,有一定的法律依据,也符合行政契约的行政属性,可以采用。但是鉴于行政协议的契约属性以及复杂性,有必要给予更严格的司法审查和程序设置,以保证行政相对人的利益。

二、房屋征收补偿协议强制执行之制度架构

行政协议涉猎行政机关工作各个方面,每种类型协议都具有一定的特殊性,无法一概而论,因此本文仅就实践中最为常见的房屋征收补偿协议的申请法院强制执行的制度架构进行分析,同时也为其他类型的协议的强制执行提供摸索的经验。

对于房屋征收补偿协议而言,行政相对人不履行协议义务的形式主要表现为不履行协议约定的腾房义务等,对其非诉执行在制定相关操作细则时,不仅要依据《行政强制法》的相关规定,还要参照关于国有土地、集体土地上房屋征收与补偿相关法律法规的规定,例如国务院《国有土地房屋征收与补偿条例》、《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《征补案件若干规定》)以及各地市县级政府制定的征收集体土地房屋补偿条例等关于强制执行房屋征收补偿决定的规定,同时结合行政协议的特点适用民事法律法规,进而分析具体的制度架构。

(一)行政协议非诉执行的审查标准

根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定,对于行政行为非诉执行案件采取的是重大且明显违法的适度审查标准,而对于房屋征收补偿决定的强制执行,根据《征补案件若干规定》第6条规定,对于存在“明显缺乏事实依据”等七种情形之一的,人民法院应当裁定不予执行,其中规定了关于违反“公平补偿、行政目的、正当程序”等内容的,体现了程序合法性审查与实体正当性审查相结合的标准,比起一般行政行为的非诉执行更为严格,人民法院在审查征收补偿决定的强制执行时,既要审查是否合法也要在一定程度上审查是否合理。[4]

从行政协议而言,虽然作为可诉的行政行为被纳入行政强制执行范畴,但与一般行政行为相比具有特殊性。按照行政行为非诉执行的标准,对于何为重大明显违法,本身这个标准在法律技术操作时就难以把握,在行政协议案件中既要适用行政法律法规,还要涉及民事法律法规,如果违反的是民事法律法规,如何判断构成重大明显违法,更加难以把握,因此在行政协议非诉执行案件中适用适度审查标准有一定的困难。另一方面,行政协议具有契约属性,相较于行政行为法律适用的刻板而言,在对法律的遵循方面有一定的弹性和裁量空间,采取适度审查标准,有可能无法对协议合理性进行充分把握,可能使得大部分进入行政非诉程序的行政协议都经审查合法,因此相较而言,更适宜采用严格审查标准,更好的保护协议双方当事人中处于弱势一方的行政相对人的利益。

那么这种严格审查应该如何把握?在房屋征收补偿决定的强制执行中,最高法院采取了近似诉讼标准,规定了七种情形下的不予执行裁定,不仅要进行合法性审查,还要对其在一定程度上进行合理性审查。对于房屋征收补偿协议的审查,也应当如此,坚持合法与合理性双重审查。同时从合同的契约属性出发,也要对合同的有效性以及双方的履约情况予以审查,确定合同是否有效,确定要求履约的条件是否成就,履行的内容具有确定性。

(二)申请期限

行政强制法第53条规定,当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请法院强制执行。对此,意味着要求行政行为在当事人法律规定救济途径穷尽后具有确定力的情形下,行政机关可以在该期限届满之日起三个月内申请强制执行。因此对于行政协议的申请期限,原则上也应当是在执行内容以及协议效力具有确定性之后方能申请执行。对于执行内容,只要履约条件成就即可。而对于协议效力确定,则应当分情况讨论。

首先,如果当事人对行政协议提起行政诉讼被法院判决驳回诉讼请求、协议的性质是否有效被法院确认的情形下,行政协议通过法院司法判决确认其效力。履约条件成就的情况下,行政机关应当自判决生效之日起三个月内申请法院强制执行。

其次,如果行政相对人在法定或者约定期限内不履行行政协议的,一般而言协议的确定性应当从当事人要求确认协议无效的起诉期限届满之日或者合同解除权的行使期限届满之日起算。对于确认协议无效的起诉期限问题,当下仍有所争议,未有定论。[5]但是基于行政协议的特殊性,使得可以规避对于行政协议无效起诉期间计算的问题。对于一般行政行为,在申请强制执行时法院只对其进行形式上的审查,对实质合法性不作审查,故要求行政行为在申请执行时具有确定性。但是,如上文所述,行政协议强制执行采取的是实质审查,对协议是否是合法有效予以审查,因此能够保证最终准予裁定执行的协议必定是合法有效的,不存在无效的可能性。由此,可以不予考虑确认行政协议无效的起诉期间问题。

而对于解除权行使期限届满的问题,《合同法》第95条规定,法律规定或者当事人约定解除权有行使期限,期限届满当事人不行使的,该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限,经对方催告后在合理期限内不行使的,该权利消灭。由此,如果合同中约定了解除权的行使期限的,那么解除权期限届满则协议效力确定,行政机关自约定的解除权期限届满后三个月内申请法院执行。而对于合同中没有约定解除权行使期限的,法律并未明确规定解除权行使期限。由此,笔者认为,出于对行政机关行政效率的尊重,若未约定解除权行使期限的,则视为没有,合同履行期限届满后三个月内即可申请法院强制执行。

(三)申请材料

行政协议在一定程度上是代替行政行为的作出,具有替代性,例如房屋征收补偿协议系代替征收补偿决定等,故行政协议的强制执行申请材料可参考相应的行政行为申请强制执行时应提供的材料,遵循行政强制法第55条的规定,提供强制执行申请书、行政行为决定书及相关事实理由依据、当事人的意见及催告情况、申请标的情况。而对于房屋征收补偿安置协议,可参考《征补案件若干规定》,其中第二条规定了申请强制执行房屋征收补偿决定的申请材料,相较于行政强制法第55条的规定具体细化了申请的理由事实和依据,要求申请人提供相应的证据及法律规范依据。因此,对于房屋征收补偿安置协议,也应当要求申请人提供社会风险评估材料。

据此,参考《行政强制法》和《征补案件若干规定》相关法条的规定,笔者认为行政协议非诉执行应当提供下列材料:(1)申请执行书;(2)行政协议及相关的证据材料及所依据的规范性文件;(3)行政协议履行的催告情况以及协议相对人的意见;(4)执行标的的情况;(5)被申请人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关财产具体情况;(6)法律、行政法规规定应当提交的其他材料。

(四)审查程序

《行政强制法》第57、58条规定了行政行为强制执行的审查程序,一般的行政行为进行书面审查,七日内做出裁定,若行政行为存在缺乏法律和事实依据的情形下,法院可以听取申请人和被申请人的意见,并延长至30日内做出是否准予执行的决定。而在《征补案件若干规定》中考虑到房屋征收补偿案件的复杂性、敏感性,规定了此类案件可以根据案情需要进行听证程序。同时在审理期限上,对于此类案件审查期限统一规定为立案之日起三十日,以做到审慎稳妥、判断准确。[6]而且还规定了在一定情况下经高级人民法院批准,可以延长审限,在一定程度上突破了行政强制法的规定,但仍然是符合行政诉讼法的规定。

行政协议具有一定的复杂性,包含了行政协议双方当事人的意思自治,比起一般的行政行为而言具有较大的行政裁量空间,有必要进行调查,以更好的查明事实。另一方面,就房屋征收补偿安置协议而言,通过调查,听取双方当事人的陈述申辩,可以在一定程度上缓解当事人不满情绪,提供调解的平台,也有利于强制执行顺利进行。因此,在房屋征收补偿协议行政协议的审查程序中,必须采取听证程序,听取协议双方当事人以及利害关系人陈述申辩以及质证。同时,考虑到房屋征收补偿协议案件的复杂性,以及组织听证的时间的考量,笔者认为行政强制法所规定的一个月的审查时间无法满足审慎审查以及程序性事项履行的需要,建议按照一般行政诉讼案件的审理期限,规定为六个月。

(五)执行方式

人民法院裁定强制执行的,参照行政行为关于裁执分离的相关规定。对于房屋征收补偿安置协议中的责令交出土地或者房屋的,参照征收补偿决定的强制执行,适用裁执分离模式,由不动产所在地的市县级人民政府组织实施。而对于其他涉及金钱的强制执行,则仍然由人民法院强制执行。

 

附:《办理申请房屋征收补偿协议强制执行案件实施细则》(草案)

第一条【申请法院强制执行】 履行期限届满,当事人不履行行政协议的,行政机关可以根据下列情形确定申请人民法院强制执行法定期限:

(一)协议相对人对协议提起诉讼,人民法院判决确认协议有效的,自判决生效之日起三个月内应当申请强制执行。

(二)行政协议相对人未对协议提起诉讼的,协议有约定解除权行使期限的,自解除权行使期限届满后三个月内应当向人民法院申请强制执行,未约定解除权行使期限的,自履行期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行。

第二条【催告程序】 行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。执行对象是不动产的,向不动产所在地人民法院申请强制执行。

第三条【申请强制执行提供的材料】 行政机关向人民法院申请强制执行行政协议时,应当提供下列材料:

(一)申请执行书;

(二)行政协议、相关证据材料以及所依据的规范性文件;

(三)行政协议履行的催告情况以及协议相对人的情况;

(四)执行标的的情况;

(五)被申请人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关财产具体情况;

(六)法律、行政法规规定应当提交的其他材料。

第四条【听证程序和审查期限】 人民法院受理行政机关强制执行行政协议的材料后,应当举行听证,听取利害关系人的陈述申辩及质证。

第五条【审查方式】 人民法院对行政协议的合法性以及合理性予以审查,对于存在下列情形的行政协议,裁定不予执行:

(一)明显缺乏事实依据;

(二)明显缺乏法律、法规依据;

(三)明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;

(四)明显违反行政目的,严重损害公共利益;

(五)严重违反法定程序或者正当程序;

(六)超越职权;

(七)合同无效的;

(八)履约条件未成就的;

(八)法律、法规、规章等规定其他不宜强制执行的情形。

人民法院应当自受理之日起六个月内作出是否执行的裁定,裁定不予执行的,应当说明理由,并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

第六条【执行方式】 行政机关申请执行的内容若为房屋拆迁补偿安置协议的责令交出土地或者房屋,可以裁定交由不动产所在地的市县级人民政府组织实施。

第七条【适用行政强制法】 本草案未规定的,适用行政强制法关于行政机关申请法院强制执行的规定。□

 

注释:

[1]德国《联邦程序法》第61条规定,在隶属关系的行政合同中,合同当事人可以约定接受合同的即时执行。

[2]吴庚:《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第284页。

[3]江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年6月版,第127页。

[4]危辉星、谭星光:《非诉执适度审查标准的再确立》,《人民司法》2014年第6期。

[5]一般而言行政协议的起诉期限应当适用行政行为的起诉期间的规定,对于行政行为无效,虽然无效的行政行为属于自始无效,没有法律约束力,任何时间都可以主张其无效,因此确认无效之诉不受起诉期限的限制,但是这并不意味着任何以行政行为无效为由提起的诉讼都不受起诉期限的限制,法院在对行政行为进行司法审查时,如果行政行为并不存在无效的情形,仅仅是可撤销,则如果超过诉讼时效仍可以裁定驳回,因此,对于确认协议无效也可能受到起诉期限的限制。从另一个角度而言,行政诉讼法第一百零一条规定,人民法院审理行政案件,关于期间…..本法没有规定的,适用民事诉讼法的相关规定,在民事诉讼法中对于确认之诉并不受诉讼时效的限制,因此如果参照适用民事诉讼法,则行政协议不受诉讼时效的限制。因此,从不同角度而言,对于确认行政协议无效的起诉期限问题无法予以定论。

[6]《最高人民法院行政庭负责人解读<关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定>》,载《人民法院报》2012年4月10日。

作者单位:杭州市萧山区人民法院


(信息来源:杭州市中级人民法院
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