【案例研究】以政府信息公开形式提出的咨询申请不属于政府信息公开范围

发布日期:2018-11-28浏览次数: 字体:[ ] 视力保护色:

 

以政府信息公开形式提出的咨询申请

不属于政府信息公开范围

 

高 旸

 

 

 

 

【案情】

原告:沈某。

被告:区公安分局。

被告:区政府。

2016328日,区政府对沈某的房屋进行强制腾房搬迁。沈某以有不明身份人员闯入其家中向区公安分局报警。区公安分局出警后查实系政府组织拆迁,未予受理。2016428日,沈某以公安分局不履行法定职责为由向法院起诉。公安分局在答辩中称“报警人系江南园18号居民沈某,其当时被有关人员稳控,且已向其告知强制拆除行为”。法院裁定驳回沈某起诉。201718日,原告沈某向被告区公安分局邮寄《信息公开申请表》,要求公开“2016328日江南园18号房屋被强拆时沈某被有关人员稳控的相关信息,该信息包括但不限于稳控单位名称、稳控单位的人员数量、稳控单位的人员名称及其职务、以及稳控的地点、稳控的时间、在稳控时对沈某人身和财产造成伤害情况”。同月26日,区公安分局作出《政府信息公开答复书》称:“因2016328日对江南园18号房屋实施强拆的主体单位非我分局,你要求公开的信息内容属对政府强拆行为的问询或对合法性的质疑。根据《政府信息公开条例》第二条之规定,‘政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息’,故你所申请的内容不属于政府信息公开的范围。”沈某不服,向区政府申请行政复议。区政府在2017516日作出《行政复议决定书》,维持公安分局作出的上述《答复》。

沈某起诉至杭州铁路运输法院,要求:1.撤销公安分局作出的《答复》及区政府作出的《行政复议决定书》;2.责令公安分局对其信息公开申请重新作出答复。

【审理】

杭州铁路运输法院认为:根据《政府信息公开条例》第二条,政府信息应当是现有的,且以一定形式为载体的信息。原告沈某申请公开2016328日其房屋被强拆其被有关人员稳控的信息,是源于(2016)浙0103行初106号行政案件中公安分局所作答辩。沈某申请公开上述信息,并非要求公安分局提供该局保存的某一现有政府信息,实质是对案涉房屋强拆过程中稳控措施的问询或对合法性的质疑,故其向公安分局提出的申请并非《政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求。因此本案不属于《政府信息公开条例》调整的范畴,不应进入政府信息公开之诉的实体审查。沈某认为公安分局所作答复不合法提起本案政府信息公开之诉,不具备起诉的法定要件,裁定驳回原告沈某的起诉。

原告沈某不服一审裁定,提起上诉称,公安分局在另案答辩中称沈某被有关人员稳控,故相关稳控信息已经公安分局调查及核实并客观存在,属于政府信息的范围。请求撤销原裁定,发回重审。

杭州市中级人民法院经审理认为,沈某在区政府依据人民法院行政裁定书组织实施强制腾空搬迁时,拨打110谎称其被不明身份的人闯入家中并被带入对方车中,后经公安机关处理,并经诉讼,沈某诉区公安分局不履行法定职责一案已被法院裁定驳回起诉。在沈某明知房屋被强制腾空搬迁的依据及原因的情况下,其又通过政府信息公开的形式要求公安分局公开当日其“被有关人员稳控的相关信息”,明显属于信息公开申请权的不当行使,遂裁定驳回上诉,维持原裁定。

【评析】

本案系一起不当行使信息公开申请权的典型案件,最关键的是如何认定当事人是否假借信息公开的形式,而实际进行咨询、质疑。对于这个问题的判断,将决定实际审理过程中,是否将政府信息公开行为纳入实体审查,从而导致实体判决和程序裁定两种截然不同的裁判结果。

(一)厘清申请人申请行为的性质有现实必要性

1.政府信息公开类案件的“井喷”现象需要更高效的审理思路。以杭州铁路运输法院为例,2016年、2017年(截止到11月)分别共受理政府信息公开案件83个、59个,均达到该年行政案件收案总数的三分之一,是比重最大的行政案件案由。若不对信息公开申请中申请行为的性质加以厘清,不区分是否属于不当行使政府信息公开申请权,则势必会导致相当数量本不属于政府信息公开的咨询、质疑类案件“囫囵吞枣”地进入行政审判的“消化系统”中来,挤占其他案件的司法审判资源,拖低行政审判效率。在实体审查行政机关所作答复之前,对申请人信息公开申请本身的性质加以厘清。申请人以信息公开的形式提出的咨询或质疑,不受《政府信息公开条例》调整,不进入实体审查范围,故将此类案件驳回起诉,可以有效实现信息公开案件的繁简分流。

2.政府信息公开类案件有其自身特殊属性。第一,相对宽松的立案标准需要配合严格的后续审查。与传统行政案件相比,政府信息公开案件的准入门槛更低,这集中体现在对原告资格问题中“利害关系”的把握尺度上。传统行政案件中,当事人是否具有原告资格取决于是否与行政行为具有法律上的利害关系。但政府信息公开案件正是要取消申请人与政府信息必须存在利害关系的资格限制。[1]根据《政府信息公开条例》第13条的规定,申请人只需满足自身生产、生活、科研等特殊需要,即可向行政机关申请信息公开。在实践中,“三需要”标准把握尺度宽泛,对申请人资格的要求较低,鲜少有行政机关因申请人不符合“三需要”而拒绝公开。故而法院立案标准中对原告资格的把握也仅是形式审查。因此,有必要提高对申请人申请行为本身性质的审查标准,将披着信息公开申请外皮的咨询、质疑等行为拒之门外。第二,相当一部分政府信息公开案件实为其他行政纠纷的次生诉讼。在杭州铁路运输法院2017年受理的政府信息公开案件中,沈某共有4件,周某共有6件,朱某共有10件。深究上述三名当事人大量申请信息公开的根源,沈某、朱某系不满政府拆迁行为,周某系不满法院执行行为(其已被浙江省高院信访终结)。在原始诉求已经难以通过正常法律途径得以解决的前提下,部分行政行为相对人转而选择门槛较低、启动较易的信息公开案件,试图通过信息公开之诉,给予相关行政主体压力。信息公开申请权的滥用已经成为不容忽视的现状。因此,对申请人申请行为本身进行审查,有利于剔除这部分“假申请”,从而更加全面地保障公众的合法知情权。

(二)信息公开申请的审查思路

具体来说,审查当事人的申请是否属于政府信息公开申请,可以综合考虑其申请政府信息公开的原因和内容。

首先,审查当事人申请政府信息公开的原因。以沈小云诉下城公安分局案为例,其申请公开案涉信息的起因,是下城公安分局在另案履职之诉中答辩称沈小云被有关人员稳控。在该案中,沈小云被依法驳回起诉。显而易见,沈某提出政府信息公开申请,就是出于不服另案裁判结果。又以周某诉临安市建设规划局案为例,周某的房屋被人民法院依法执行,由临安市建设规划局协助办理过户。周某遂向临安市建设规划局申请公开其房屋、房款去向,且在起诉状中以大量篇幅控诉临安市规划建设局虚构法院执行文书、违法过户,显属借机发泄对法院执行其财产的不满情绪。对于此类案件,法官宜在庭审中积极引导,明确申请人申请公开相关信息的原因,有助于明确其申请是否确属正当使用信息公开申请权。

其次,审查当事人具体申请公开的信息内容。政府信息应当是现有的、以一定形式为载体的客观信息,如拆迁评估报告、拆迁补偿发放明细等;故申请人的政府信息公开申请应当是明确指向某一政府信息。在实践中,申请人提出的政府信息公开申请往往并不会与政府信息的具体名称相对应,但只需达到排除其他信息指向的程度即可,不宜做过高要求。[2]但与此同时,仍需对申请人申请内容予以必要审查,甄别其申请的性质。司法实践中多见申请公开某具体行政行为的“法律依据”、取得某行政审批的资格条件、执法人员的身份信息、报案后的办案进度等。乍看上去,申请人的上述申请都“有模有样”;但仔细分析,这些申请均不是《政府信息公开条例》所规制的信息公开申请。总的来说,一是判断申请人申请的内容是否已向社会公众公开,如职权依据、审批条件。这些内容实际指向法律法规或政策文件,已由相关主体予以公开,已具备“大量可见”的特性,[3]并不需要再通过申请政府信息公开的形式获取,故而申请人申请获取这部分内容也不应纳入政府信息公开案件的审查范围。二是判断是否有其他法定咨询途径。以沈小云诉下城公安分局案为例,其申请公开报案后下城公安分局的办案进度,实属一种变相的卷宗阅览请求。依据《公安机关执法公开规定》第21条规定“公安机关向特定对象提供执法信息查询服务,可以通过政府网站、信息屏终端或者电话、手机短信查询等方式进行。……”当特别法规定了卷宗阅览权,与《政府信息公开条例》规定的信息公开请求权产生竞合时,应当依照“特别法优于一般法”的原则,优先适用卷宗阅览请求权。[4]故沈某可以通过《公安机关执法公开规定》中规定的相关方式进行查询,其提起政府信息公开申请于法无据。□

 

注释:

[1]李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2015年版,第25页。

[2]参见周汉华主编: 《政府信息公开条例专家意见稿 ——草案·说明·理由·立法例》,中国法制出版社2003年版,第78页。

[3]参见李滨: 《法国信息自由保护的立法与实践》,《南京大学学报》2009年第6期。

[4]参见汤德宗:《论资讯公开与卷宗阅览》,载汤德宗、刘书范主编:《2005行政管制与行政争诉》,中央研究院法律学研究所筹备处专书(2),第123页。

作者单位:杭州互联网法院(系浙江省高级人民法院挂职干部)

 

(信息来源:杭州市中级人民法院
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