【调研报告】“最多跑一地”联动机制的实践探索----以杭州市富阳区为样本

发布日期:2018-11-28浏览次数: 字体:[ ] 视力保护色:

 

“最多跑一地”联动机制的实践探索

----以杭州市富阳区为样本

 

周庶明  孙娇

 

所谓“最多跑一地”联动机制,是指为有效化解各类矛盾纠纷,以乡镇综治平台为依托,由乡镇(街道)综治中心主导,联合法院、公安、司法行政、检察等部门,通过多种途径和方式将矛盾纠纷化解于“第一线”的解纠机制。本文以富阳区“最多跑一地”联动机制为例,分析其制度构建、运行模式和取得的成效,在总结“最多跑一地”联动机制实践推行情况的基础上,通过深入提炼探索,力求形成可复制、可推广的富阳版“枫桥经验”。

一、“最多跑一地”联动机制的实施背景

随着我国向市场经济的转型,经济、社会组织运行方式发生了重大变化,也给社会管理提出了许多挑战。因原有的单位组织管理网络趋于弱化,而新的社区管理网络还没有完全建立起来,部分地区和某些环节出现了管理缺失现象。当前我国的改革正步入攻坚期和深水区,各类矛盾纠纷凸显。[1]一旦不能及时有效处理,极易引发治安与刑事案件。而政府部门在处理社会矛盾过程中常常遭遇“塔西佗效应[2]”。这就要求从广大人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手,破解社会治理能力不平衡、社会治理机制不协调等问题,努力增进人民群众的获得感、幸福感和安全感。

党的十九大报告提出打造“共建共治共享”的新时代社会治理格局,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。其核心就是要用“共”的治理方法,实现“和”的治理终极目标。这一重要论断为新时代加强和创新社会治理指明了方向。在前期“诉警调联动机制”的基础上,富阳区探索建立了矛盾化解“最多跑一地”联动机制,整合多方资源,构建协同参与的纠纷解决格局,保障群众合法权益、促进社会公平正义。

二、“最多跑一地”联动机制的构建

(一)成立“最多跑一地”领导小组

富阳区在各个乡镇(街道)建立“一把手”负责制,成立区镇两级以分管政法工作党委副书记为组长、政法部门及“四个平台”派驻部门为成员单位的工作领导小组,领导小组办公室分别设在区综治办和乡镇(街道)综治工作平台,统筹协调辖区行政村(社区)开展工作。

(二)“1+4+X”各部门均派员至各乡镇综治平台

“最多跑一地”联动机制坚持资源前移到综治平台,全面整合法院、检察院、公安、司法行政及其他行政机关力量,有效发挥专业力量+基层力量“1+1”大于2的合力,把问题化解在乡镇(街道)这一防线。截至目前,富阳全区各基层法庭、公安派出所、司法所与所辖乡镇(街道)已全部完成一对一对接,城管、 国土、环保、市场监管等部门340余名派驻人员已全部下沉。

(三)定期联席会议与不定期联调会议相结合

各乡镇(街道)建立联席会议制度,统筹联席会议时间,规定具体的会议议程,确保每月至少定期召开一次工作例会。每一起矛盾纠纷进入综治中心后,明确7个工作日内应当确认受理的案(事)件是否启动联动调解,启动后7个工作日内必须开展第一次联调;召开联调会议的应当提前3日通知联调人员并通报受理的案(事),公、检、法、司四家单位人员可通过联调信息平台直接通知,需联动其他单位人员的应当发送联调联系函,接到联调通知的人员不得推诿,确因工作原因无法参加的,应向所属单位矛盾纠纷“最多跑一地”领导小组办公室报告,由所属单位协调其他人员参加,并告知联调发起单位。对联席会议、调解等工作进行情况均要求归档整理,并有文字、照片、视频记录等。

(四)结合各地文化特点,创立明星、品牌调解室

目前,各乡镇(街道)和村(社区)已组建民间调解团队35个,共化解各类矛盾纠纷1700余起。这些民间调解团队涌现出一批明星调解组织,这些明星调解组织的设立一般都综合考虑本地风俗人情、文化特色、经济发展等因素。以渌渚镇为例,作为大孝子周雄的故里,渌渚镇依托该人文背景,为弘扬孝善文化、传承乡村道德文明,成立了“渌渚镇孝善平安工作室”,邀请辖区的人大代表、退休干部和各村调解主任组成一支孝善调解队伍,成立“阿德哥”调解室和“老娘舅”调解室,不仅有效调处了婚姻家庭纠纷、相邻纠纷、财产经济纠纷,还有效稳控了一些疑难复杂的信访矛盾纠纷。

(五)将“最多跑一地”联动机制纳入“平安富阳”考核

乡镇(街道)、部门“最多跑一地”制度落实情况被纳入“平安富阳”考核体系,制定考核实施细则,实行分片包干督查制度,由区法院、公安、司法行政、检察四个部门分别负责全区24个乡镇(街道)指导、督查工作,事项专项考核考评,由区委政法委对乡镇(街道)和区机关部门开展矛盾纠纷化解“最多跑一地”联动机制推进工作进行专门考核,并建立严格的“责任倒查机制”,对因工作执行不到位造成矛盾升级影响省平安考核的,按规定追究责任,确保工作有序推进。

三、“最多跑一地”联动机制的运行特点

(一)主动性

1.各部门主动到基层平台。“最多跑一地”联动机制要求“1+4+X”中的“4+X”各部门派员下沉到各乡镇综治平台,帮助百姓解决各类矛盾纠纷,从而变传统利益诉求机制的“百姓跑”为“部门跑”。以富阳区人民法院为例,该院专门成立“最多跑一地”办公室,分派具有相应专业能力的员额法官作为联络员,下沉至各个乡镇街道综治平台。

2.矛盾纠纷主动摸排。各部门确立专职联络员,并根据具体情况建立定期与不定期相结合的联席会议、联调会议制度。会上,乡镇、法院、公安、司法行政机关通报各部门排查或受理的各类纠纷情况、需要各部门协同参与调解的纠纷情况等,以便及时妥善化解各类矛盾纠纷,确保“小事不出村,大事不出镇”,做到矛盾纠纷的排查、化解“抓早、抓小、抓苗头”。

(二)联动性

1.1+4+X各部门共同发力。“最多跑一地”联动机制采用“1+4+X”运行模式。“一地”是指各乡镇(街道):矛盾首发地、最先受理地、或利于矛盾纠纷化解的乡镇(街道);“1”是指乡镇(街道)综治工作平台,“4”是指法院、公安、司法行政、检察,“X”是针对具体个案时需要联合协调的其他乡镇(街道)和国土、城建、妇联、信访等有关部门。通过整合法院、公安、司法行政、检察等部门专业力量与乡镇(街道)综治、人民调解等人员力量,“劲往一处使”,实现“一窗受理、集成服务”的做法,避免乡镇(街道)单打独斗的情况,共同为基层矛盾纠纷“把脉问诊”,提高矛盾纠纷化解效率。[3]

2.资源联动。针对平台上的专业性问题,“最多跑一地”联动机制统筹不同领域专业人员针对个案特殊性进行调配。以富阳法院为例,虽全区24个乡镇均有不同的联络员负责联络综治平台并协调纠纷,一旦遇到该联络员不熟悉的专业领域,则可向“最多跑一地”领导小组办公室报告,分派熟悉该专业领域的人员协调沟通解决相关问题。[4]

3.信息联动。为避免各部门工作时间上的冲突,依托“钉钉”、“微信”等工具,建立实时信息共享平台。通过信息共享平台的实时交流,法院干警可以向公安、乡镇具体部门了解涉诉案件的前期处理情况;公安及乡镇综治部门工作人员可以向法院干警、司法行政部门工作人员咨询手头处理的纠纷中涉及的相关法律问题,并告知可能进入诉讼的案件情况。调解现场可以将调解进程实时上传到共享平台,遇到法律政策上的问题,法院及相关部门第一时间进行解答,保证调解能正常有序进行。

(三)依托现有平台,不增人增物

“最多跑一地”作为一项机制,不打破部门职责,不增编增人,不单独设立机构,不需另寻物理空间,它所依托的是乡镇(街道)综治平台及综治平台的专业力量,发挥的是公检法司多元联动、多方参与的合力,把矛盾纠纷化解在基层第一道防线,既节约了行政、司法资源,又真正实现“小事不出村、大事不出镇、疑难案件不出区”。

(四)实行纠纷繁简分流

对于事实清楚、争议不大的简单案件纠纷,由乡镇(街道)、村(社区)、个人品牌调解室直接调解,在调解过程中若涉及到法律、政策等专业问题,可以向公检法司及妇联、城建、国土等相关部门咨询,由相关部门提供专业指导。调解成功达成协议的,及时引导至法院进行司法确认,反之则及时上报至“最多跑一地”联动平台。[5]

对于疑难复杂的案件纠纷,受理部门及时通过联动微信群等信息共享平台发布具体纠纷情况,便于各联动部门了解相关情况,提出纠纷化解的意见建议。受理部门能够自行化解的则自行化解,受理部门不足以妥善化解的,则在信息共享平台中发布双方当事人的矛盾症结所在,确定具体的时间、地点,由各联动部门选派专人进行联合会诊并当场进行调解。调解成功达成调解协议的,及时引导至法院进行司法确认,调解不成功的,则做好当事人的稳控工作,或是决定事后再次进行调解,或是引导当事人通过诉讼途径解决纠纷,以避免矛盾激化。[6]

四、“最多跑一地”联动机制的实践价值

“最多跑一地”联动机制的推广运行主要分三个阶段:2017年10月底前建立机制;11月底前试运行;12月底前正式运行,即对辖区内发生的疑难复杂或者专业性强的矛盾纠纷全部纳入“最多跑一地”机制,实现应调尽调。2017年富阳全区全年化解矛盾14992件,调处成功14969件,其中疑难复杂案件482件,特别是集中力量化解了一些多年的信访积案,“最多跑一地”联动机制的成效及价值日益凸显。

1.对群众百姓来说,减轻诉累,修复了受损社会关系。矛盾纠纷一旦进入诉讼,则意味着当事人要花费大量的时间、金钱和精力。以提供劳务者受害责任纠纷为例,该类案件一旦进入诉讼阶段,因案情复杂、诉讼标的大、涉及诉讼主体多,各方当事人一般都会聘请律师参与诉讼,同时伤残等级及三期的鉴定又会花费大量的时间。等到鉴定结果出来,当事人因为前期投入了大量的时间、金钱成本,一般都不愿意做出大的让步,不利于纠纷调解解决。而“最多跑一地”联动机制使得老百姓只要跑一个地方,就有相关的部门提前介入,还有司法确认来保障协议的兑现,而且不需要任何费用,经济实惠。

2.对乡镇(街道)来说,增强了权威,发挥了人民调解优势。乡镇(街道)和村(社区)是矛盾纠纷化解的第一线,但在实际工作中,乡镇、村级人民调解因为队伍不稳、调解员文化及法律素养欠缺、调解缺乏程序规范等问题,致使久调不解、调而不解的现象频频发生。“最多跑一地”机制通过联动和互补,乡镇、政法部门等多方力量形成强大合力,成为彼此的“后备智囊团”,从而实现了“法律有支撑,政策有指导”,补足了专业知识短板,提高了调解的成功率。另一方面,“最多跑一地”机制提升了人民调解的权威性和公信力。“最多跑一地”机制中,法院通过司法确认及时赋予治安调解协议和人民调解协议以司法裁判的强制执行力,如果一方当事人反悔,另一方当事人可以径行拿确认裁定书申请法院强制执行,大大提升了人民调解的权威性和公信力,有效保护了基层调解人员的工作热情。

3.对政法部门来说,减轻负荷,缓解了案多人少矛盾。案多人少、工作负荷过重是政法部门的工作常态。而“最多跑一地”联动机制使政法部门关口前移、主动服务,进一步保证了矛盾纠纷化解的成功率,从源头上对案件数量进行了控制,为政法部门减轻了办案压力,优化了资源配置。

4.对社会发展来说,传承创新“枫桥经验”,提升了社会治理水平。“最多跑一地”联动机制是对“枫桥经验”的传承和创新,是“枫桥经验”的升级版。“最多跑一地”联动机制不仅传承了“枫桥经验”的精髓,因为“最多跑一地”中的“地”就是“枫桥经验”中“坚持矛盾不上交,就地解决”的“地”,还创新了“枫桥经验”的做法,因为“最多跑一地”不仅仅发动和依靠群众,更是导入公检法司力量,联动发力、多元化解,最终实现矛盾化解“最多跑一地”。

5.利于推动中华民族传统的“和合”文化建设,推进社会的善治。“最多跑一地”联动机制依托综治平台,坚持“小事不出村”、“大事不出镇”,调处一大批小到家庭邻里纠纷,大到疑难信访纠纷的案件,将矛盾纠纷化解在基层,化解在诉前,从而实现了社会的稳定,促进了人与人之间的和谐共处。同时,“最多跑一地”联动机制依托的是乡镇(街道)“四个平台”的综治平台及综治平台的专业力量,发挥的是公检法司多元联动、多方参与的合力优势,齐抓共管,走横向联合、优势互补之路。因此,“最多跑一地”联动机制的推广适用,有助于中华民族“和合”文化的推广与传播,很好地诠释了“善治”这一理念,体现了“共建共治共享”的新时代社会治理目标要求。

五、“最多跑一地”联动机制的完善

(一)加大宣传力度

当前,广大群众对“最多跑一地”联动机制的认识还不够深入、全面,对该机制的信任度尚须提高。这就需要加大宣传力度,采取多种宣传方式,营造首选“最多跑一地”联动机制作为矛盾纠纷解决途径的氛围。相关宣传部门可以挑选典型案例、调解达人,通过报纸、电视、广播等媒体生动宣传“最多跑一地”联动机制的优越性,也可以充分利用“送法下乡、下基层”等活动,向民众发放有关“最多跑一地”联动机制的宣传资料并讲解相应的流程,让群众从“被动”适用这一制度向“主动”适用这一制度转变。

(二)建立健全考核激励制度

现有的考核机制是将“最多跑一地”联动机制的适用纳入各部门平安考核体系。随着“最多跑一地”联动机制的深入推广,建议将考核制度常态化、规模化,并将其纳入部门内部的考核。以富阳法院为例,将每个联络员所负责区块有关“最多跑一地”联动机制的台账制作、例会次数、参与化解矛盾纠纷的次数、矛盾纠纷化解率、信息报送及宣传工作等均按照一定比例纳入员额制法官的绩效考核制度内,从而激发法官参与“最多跑一地”联动机制建设的积极性,提升成就感。

(三)进一步加强基层调解组织的力量及人员培训

目前,各综治平台之间的调解力量不均衡,有的综治平台无论是人员数量的配备还是专业能力的储备均不到位。笔者建议,一方面积极吸纳具有专业知识的人员加入到相应的综治平台,比如公检法司的退休人员,他们具有相对充裕的时间又具有一定的专业能力,可以大大提升平台的调解力量。另一方面,以每个综治平台为依托,公检法司等部门的专业联络员可以利用综治例会的时间,针对调解过程中的专业性问题、调解技巧以及其他常见问题进行专门授课,以提升调解人员的调解能力。同时,还可以将调解的明星组织推广开来,进而建立一个无短板、高效率、平稳运行的社会综合治理平台。

(四)最终回归人民调解

当前,各种矛盾趋于复杂化,人民调解的调解能力、公信力不断受到挑战,然而人民调解灵活、便捷、易于接近的优势又具有难以抗拒的魅力。笔者认为,随着“最多跑一地”“1+4+X”联动机制的广泛适用,人民调解组织调解能力的不断增强,百姓对人民调解的信任度的不断提升,资源、信息平台的不断完善以及司法确认制度的强有力保障,不久的将来,“4+X”可逐渐退出综治平台,做人民调解的“隐形助手”,而人民调解逐渐向民间性、群众性、自治性回归。

(作者单位:杭州市富阳区人民法院)

 


[1]以杭州市富阳区为例,既有传统的婚姻家庭、邻里纠纷等“老问题”,也有因征地拆迁、环境保护引发的“新矛盾”,并呈现多发性、复杂性、群体性特征。

[2] 塔西佗效应是指当失去公信力时,不论说真话还是假话,做好事还是坏事,都会被认为说假话,做坏事。

[3]以一起因土地纠纷引发的打架案件为例,因该案件涉及的问题包括土地纠纷问题、治安问题、人身损害赔偿问题等,需要公安、法院、检察院、土管部门的联合协调。该土地所在地的乡镇(街道)利用信息共享平台以“英雄帖”形式召集相关部门的联络员,以达到调解力量的无穷大,从而妥善化解纠纷。

[4]以一起交通事故致人死亡案件为例,因道路交通事故赔偿问题涉及人身损害赔偿以及保险合同等专业性问题,而富阳法院设立有专门交通法庭,所以在处理该起纠纷时可以直接分派专门审理该类案件的法官负责沟通、协调并提供专业的意见与建议。

[5]以一起简单讨薪案件为例,李某及张某系同村村民,李某雇佣张某开挖掘机,双方口头约定工资结算方式,在工程结束后,李某也出具欠条明确了结欠工资的数额,但因李某资金链问题,无法按照欠条约定的期限支付工资。张某因讨要工资无果,到村调解室寻求解决。该纠纷事实清楚,但因李某资金短缺,不能一次性支付所有的工资,要求分期支付。经该村人民调解室调解,双方当事人达成调解协议,随后调解人员利用信息共享平台以微信方式联系负责联络该片区的法官对该案进行司法确认,以保证该人民调解协议的可执行力。

[6]以一起拆迁引发的房屋买卖合同纠纷案件为例,甲某将其联建房出卖给乙某,甲某的前妻丙某以案涉房屋属于夫妻共同财产为由要求确认房屋买卖合同无效。而案涉房屋属于富阳拆迁区块的房屋,乙某以房屋所有人身份与拆迁办签订了拆迁安置补偿协议书并拿到了相应的拆迁安置补偿款。丙某多次找到房屋所在地的街道办要求处理该纠纷,情绪比较激动,扬言一旦事情处理不好会与甲某、乙某同归于尽。街道办接到该案后,发现该案涉及的法律关系复杂,“单兵作战”不足以妥善化解矛盾,便在信息共享平台中发布该案的具体情况,并向法院、公安、拆迁办等部门发出“英雄帖”,组织各方当事人调解。虽该案终因各方当事人意见分歧较大,无法达成调解,但为避免当事人之间矛盾激化,街道办还是尽量做好当事人稳控工作,并积极引导当事人通过诉讼解决纠纷。

 

(信息来源:杭州市中级人民法院
【打印本页】【关闭窗口】

分享到:
0

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统