【调研报告】人民法庭参与基层社会共建共治共享的思考——以 “周四有约”工作室为样本

发布日期:2018-11-28浏览次数: 字体:[ ] 视力保护色:

 

人民法庭参与基层社会共建共治共享的思考

——以 “周四有约”工作室为样本

                  方卫忠 郭廓 杨骏业

 

 

习近平总书记指出:“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。[1]进一步拓展司法治理领域,发挥好人民法庭在基层社会共建共治共享中的作用,既是人民法庭认真履行自身职能的应有之义,也是贯彻落实十九大精神,全面推进依法治国的必然选择。近年来,临安区法院高度重视人民法庭在基层社会治理中的作用,努力为新形势下人民法庭参与基层社会治理提供实践平台。本文以临安法院於潜人民法庭“周四有约”工作室为样本,探析人民法庭参与基层社会治理的必要性及其角色定位,并为完善人民法庭参与社会治理提出路径参考。

一、样本分析:“周四有约”工作室

(一)“周四有约”工作室的成立背景

临安法院於潜人民法庭地处杭州西部,下辖於潜、太阳、潜川、天目山四个镇,辖区总面积888平方公里,常住人口13万余人。辖区内地形以山地为主,人口居住较为分散。近年来,随着地区经济社会的发展,基层矛盾呈现多发态势,法庭的送达、保全、执行等工作面临诸多困难,“案多人少”一直是困扰法庭工作的一个难题。

为进一步将矛盾遏制在源头、化解在基层,2010年起,临安法院积极推动“法官进综治中心”工作。2010年11月,临安综治委与临安法院联合下发《关于开展“法官进(综治工作)中心”工作的实施方案》,正式启动该项工作。“法官进综治中心”的总体思路在于密切人民法院与基层党委、政府及其他组织的互动,构建多元纠纷化解机制,创新基层法院参与社会治理的实践。主要内容包括:在全市各镇(街道)的综治工作中心挂牌建立巡回审判点,实现辖区内巡回审判的全覆盖;选派法院中层干部至全市各镇(街道)综治委担任副主任或委员职务,依托综治平台及时收集、掌握、分析、反馈所在区域的社情民意和纠纷情况,认真排查、消除涉诉信访隐患;加强对辖区内人民调解工作的指导。“法官进综治中心”工作开展几年来,取得了良好的法律效果和社会效果。

在贯彻推行“法官进综治中心”工作的过程中,於潜人民法庭根据本辖区特点,因地制宜探索出了“周四有约”工作室制度。从2011年下半年开始,由法庭负责联系潜川镇的“综治法官”每周利用固定时间前往该镇综治中心进行巡回审判和调解、综治联系等工作,并逐步形成了法庭法官分片联系各镇的工作模式。2013年12月,经前期探索实践,在临安法院主要领导和当地综治办领导的直接关心下,於潜法庭法官“周四有约”工作室在潜川镇试点挂牌成立,并在综治中心挂设民情联系箱,主动公布联系法官姓名及联系电话、QQ号、电子邮箱等。法庭专门安排一名副庭长作为联系法官,每周四到当地开展综治联系、巡回审判、诉调衔接、指导人民调解和法制宣传等。随着工作的深入,“周四有约”工作室在潜川镇形成了一块有影响力的司法品牌,当地老百姓都知道,每周四到工作室都能找到法官。

通过试点运行,2014年5月,“周四有约”工作室在另外三镇(於潜、太阳、天目山)全部推开,实现了法庭辖区的全覆盖。为确保法庭正常办案工作不受影响,於潜人民法庭对法官“周四有约”工作室的工作内容、工作方式等进行了合理安排,全庭星期四原则上不排庭,考虑到人员、车辆的实际情况,也为确保必要的在岗人员,联系法官分上午、下午两批到当地开展综治工作。目前,“周四有约”工作室平稳有序运行,还推广到临安昌化、昌北人民法庭,在纠纷化解、诉讼便民和减轻法庭负担方面取得了初步成效。

2016年,结合省高院部署开展的“三大机制”(大立案、大调解、大服务)建设要求,於潜人民法庭对“周四有约”工作室进行了更加有益的探索,进一步丰富和拓展了工作室的内涵和外延。

(二)“周四有约”工作室的主要内容

“周四有约”工作室是对“法官进综治中心”的具体实施和创新发展。“周四有约”工作室设立的初衷在于适应法庭辖区特点,通过“点对点”的工作机制,促进矛盾纠纷的多元化解。

1.将法庭工作“触角”延伸至辖区各镇。“周四有约”工作室实行法官分片联系制度,法庭每位法官分别联系辖区的一个镇,每周四前往该镇综治中心现场办公。法官在工作室的主要职责是依托综治中心,通过就地预约立案、巡回审判、调解等形式,将司法服务的触角延伸至辖区内的各村,力争群众不出镇即可获得便捷的司法救济,最大程度地方便群众诉讼。

2.与基层组织“点对点”联系形成常态。“周四有约”工作室法官除了巡回办案,还承担着与各镇综治中心联系沟通的重要职责,通过参加综治工作例会,以及走访、座谈等形式,及时掌握辖区内的涉诉纠纷情况,对有苗头的群体性涉诉、涉访纠纷,及时向当地党委、政府进行通报,提出法律意见。在“周四有约”工作模式下,法庭与基层组织的沟通联系形成了机制化的运行状态,大大方便了两者之间信息的共享。

3.创新司法便民服务。法庭充分利用与基层综治部门形成的良好合作关系,借助“周四有约”工作室,将立案服务延伸到了各镇综治窗口,老百姓可以到所在地的综治中心递交诉讼材料,法院通过“周四有约”工作室进行诉讼材料的收转和送达,打通了诉讼服务的“最后一公里”,极大方便了老百姓。除了在固定的综治窗口进行延伸立案外,法庭法官还利用“周四有约”工作室,对一些因当事人年老、残疾或生病等原因不便亲自前往立案的案件,上门收取诉讼材料。通过定点的延伸立案、流动的上门立案等方式,为当事人立案提供了全方位的诉讼便利。

4.全方位开展基层调解指导。为解决当前基层社会治理欠缺专业指导的难题,“周四有约”工作室法官通过现场指导、专题讲座、QQ联络等方式,为基层人民调解员开展工作提供指导。各镇综治中心在调处疑难纠纷时,积极邀请法庭法官进行指导、协助调处。法庭对于政策性强、单纯通过诉讼难以解决的起诉,也会尽量引导当事人到综治中心先行人民调解。调解成功达成协议的,可由法庭予以司法确认,调解不成的则转回法院登记立案,确保案件能够“引出去”也能“引回来”,保障了当事人的诉讼权利。同时,法庭法官还适时开展进村、进校、进企业等活动,加强法制宣传,进一步扩大法庭辐射面和社会影响力。

(三)“周四有约”工作室的实施效果

“周四有约”工作室运行以来,通过分片联系的形式,充分发挥法庭法官的职业优势,效果已经初步显现。30余起积怨多年、化解难度大的基层矛盾纠纷,通过这一机制得到就地及时化解,辖区四镇民事纠纷案件受理数同比呈现一定程度下降,老百姓反映找法官更容易了,镇村干部也给予高度评价,认为纠纷化解的说服力和亲和力等均得到提升。这一工作机制也促进了法庭办案质效的进一步优化,全庭案件的上诉率逐年下降,案件服判息诉率、民商案件自动履行率不断提高,镇村干部协助法庭送达、执行的工作机制更为便利和顺畅,暴力妨害法庭干警执行公务的情况基本得到杜绝。

该项工作也受到了各级领导的充分肯定,中央政法委《长安》杂志、最高法院工作简报等先后作了专题报道和信息刊发,时任浙江省高院院长齐奇也批示作了肯定。2016年8月,於潜人民法庭结合“周四有约”工作,在村文化礼堂巡回审判的“唐某某诉唐某甲等5子女赡养纠纷案”入选最高人民法院关于弘扬社会主义核心价值观典型案例。

二、人民法庭参与基层社会治理的必要性

“周四有约”工作室的实践表明,人民法庭参与基层社会治理具有自身与外在的必要性,对于缓解审判压力,促进辖区内社会的和谐稳定,特别是基层社会共建共治共享格局的形成具有积极意义。

(一)人民法庭参与基层社会治理的内在动因

随着我国经济社会的发展,社会矛盾纠纷数量不断增加,这其中基层社会矛盾纠纷又占了主要部分,突出反映在近年来基层法院收案数量的增长上。案件数量的迅速增长成为困扰人民法庭发展的一大难题。另外,人民法庭所面临的办案压力还来自于纠纷的多样性与复杂性。人民法庭受理的案件大多是农民在生产生活中所产生的纠纷,许多案件标的额不大,却不易化解,需要花费相当多的精力调处,有的案件必须依靠当地基层组织的协力配合。人民法庭参与基层社会治理,可以有效缓解自身办案压力,优化外部工作环境,提升审判执行工作效果。

(二)人民法庭参与基层社会治理的外在需求

改革开放以来,我国农村地区的经济与社会组织发生了巨大变化,固有的农村社会治理模式已经无法适应新情况,由此带来了基层社会治理中的一系列问题。首先,基层社会矛盾数量大量增加。随着新农村建设的推进,耕地、林地、矿产等农业资源成为利益纠纷的焦点,农村基层组织处于疲于应付的境地,既增加了社会治理的难度,也影响了基层社会的稳定。其次,基层社会治理的法治化程度有待提高。长期以来,我国农村地区欠缺必要的法治理念的培育,施展法律规则之治的现实条件还相当匮乏,导致基层社会治理中的法治化程度较低,大部分矛盾纠纷的解决仍然依靠说服教育等手段,矛盾纠纷处理的法律效果有待提高。第三,乡村法庭辖区的地域特点影响了纠纷的依法及时化解。目前,我国农村地区尤其是山村地区的基础设施建设相对还比较落后,受制于交通不便、信息闭塞等原因,部分群众获得司法服务存在困难,有了纠纷往往诉诸私力救济,为社会埋下了不稳定因素。

三、人民法庭参与基层社会治理的角色定位

法官走出法庭,密切同基层组织的交流互动,便利了纠纷解决,扩大了法庭影响,提高了司法公信力。但是,在人民法庭参与社会治理过程中,应当把握好纠纷解决与规则之治的平衡,注意对司法资源的合理配置,尊重司法规律。在构建多元化的纠纷解决机制进程中,人民法庭应当居于主导地位,这种主导地位是建立在人民法庭合理行使审判职能基础上的,人民法庭在基层社会纠纷化解中发挥的是司法导向作用,是以法律为准绳对矛盾纠纷的解决提供稳定可靠的标准,而不是对矛盾无限制的介入。具体来说,需要注意处理好以下四方面的关系:

一是“主业”和“正业”的关系。案件裁判是人民法庭的“主业”,参与基层社会治理则是人民法庭职能的进一步延伸,也是法庭的“正业”。人民法庭首先要做好自身的“主业”,保障办案质量,然后积极参与基层社会治理这个“正业”。“正业”做得好,有效果,对“主业”会产生积极的促进作用,反过来调动人民法庭参与社会基层治理的积极性,二者形成良性的互动关系。

二是处理好司法资源和社会资源的关系。当前人民法庭普遍面临办案力量紧张的问题,在此背景下,既要保持对基层社会治理的积极参与度,又不能因此影响执法办案这个法院工作的第一要务,要凸显司法资源的珍贵性,对人民法庭参与社会治理的形式、时间、内容等做出可行性的分配,努力使各项资源得到合理配置。

三是处理好原有制度和创新点之间的衔接关系。各地人民法庭在探索创新参与基层社会治理的过程中,应当重视对原有制度的传承,做好旧制度与新方法之间的衔接过渡。以“周四有约”工作室为例,该模式是在“法官进综治中心”制度的基础上,结合辖区实际探索出来的,既是对“法官进综治中心”工作的践行,也是对“法官进综治中心”的创新与发展。

四是处理好社会力量解决纠纷与坚持公平正义底线之间的关系。在纠纷解决过程中,基层人民法庭作为司法机关,要注意自身职能特点,将工作重点放在把好司法最后一道关口,做好矛盾纠纷化解的“守门员”,而不是亲自上阵的“运动员”。临安法院“法官进综治中心”工作,以及於潜人民法庭“周四有约”工作室,在开展之前,曾围绕这一问题进行过认真的讨论并形成共识,那就是为了避免出现滥用司法职权的现象,该项工作的联系法官还兼任所对应镇的综治委委员职务。正是考虑到综治委是党的机构,以综治中心作为平台,既有利开展工作,也不违背司法规律,很好坚持了“党对一切工作的领导”原则。

四、人民法庭参与基层社会治理的路径思考

人民法庭在基层社会治理中地位重要,也产生了“枫桥经验”等一批典型例证。在构建多元化纠纷解决机制过程中,人民法庭应当结合自身实际,转变思想观念,对实践中形成的优秀经验及时加以总结,以及时有效的化解社会矛盾,维护基层社会稳定。

(一)树立正确理念,落实司法为民

针对当前部分基层法庭法官对参与社会治理存在重视不足心理,还有担心工作量增加的畏难情绪,应当首先从转变法官认识入手,将法庭参与社会治理的意义及作用讲清楚,摆脱仅仅把参与社会治理当作诉讼减压器的狭隘认识,调动法官走出法庭的积极性。可以由上级法院统一组织针对法庭法官的专项培训,对法官参与基层矛盾纠纷化解的意义及注意事项进行指导;各基层法院可以建立符合自身特点的考评机制,形成法官到人民法庭工作,以及参与社会治理的激励性导向,逐步形成法官走出法庭参与矛盾纠纷化解的自觉性;基层人民法庭要树立对参与基层社会治理的正确认识,处理好提高办案能力水平和延伸职能工作的关系,处理好依靠司法裁判与多元化解纠纷机制之间的关系,能调则调,当判则判,该延伸要延伸;法庭法官在开展便民工作的时候,要遵循基本的司法规律,要有所为有所不为,做到“不越位、不缺位、不错位”。

(二)创新参与形式,支持基层履职

人民法庭积极参与基层社会治理,需要贯彻协同司法的理念。在完善固有制度的基础上,一定要结合自身实际,对法庭参与社会治理的形式及方法进行大胆创新。法庭应当对本辖区的经济社会发展情况、乡镇治理的基本形式以及社风民情做详尽细致地调查了解,并在此基础上制定合乎本地实际的参与社会治理形式;对传统的司法便民措施,如巡回审判、上门立案、就地调解等做法要坚持好,并积极赋予新的形式和内涵,可以结合信息化法庭建设,出台具有时代特色的司法措施,如建立网上平台,研究人民法庭和其它机构的信息共享与联动机制;应当充分认识到基层党委政府以及基层群众组织在纠纷化解中的地位和作用,以当地综治工作机构为平台和载体,积极构建联调机制,形成会商应对和处理矛盾纠纷常态化机制,主动参与“网格化管理”,有步骤有秩序地扩展司法服务涵盖的范围。

(三)完善机制规则,彰显治理效果

人民法庭参与基层社会治理,应当重视工作经验的总结,以制度的形式对参与社会治理的形式、工作内容、人员配备及后勤保障等进行规定,形成长效机制,对具有典型性、创新性的做法加以定型化,以确保证不会因为法庭人员的调整影响人民法庭参与社会治理的实效。另外,要加强对人民法庭参与基层社会治理工作的宣传,利用传统手段和现代信息技术,通过新闻媒体、巡回法庭等多种方式深入基层,扩大人民法庭参与社会治理的影响,真正实现为民所知,为民所用。

(作者单位:杭州市临安区人民法院)

 


[1] 本书编写组:《党的十九大报告辅导读本》,人民出版社2017年版,第369页。

 

(信息来源:杭州市中级人民法院
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