【调研报告】认罪认罚从宽制度的实践检视与反思----以杭州市富阳区试点工作为调研样本

发布日期:2018-01-23浏览次数: 字体:[ ] 视力保护色:

认罪认罚从宽制度的实践检视与反思

             ----以杭州市富阳区试点工作为调研样本

 

周庶明 董月霞

 

认罪认罚从宽制度作为宽严相济刑事政策的制度化、具体化的重要探索,是现代司法宽和精神的体现。根据全国人大常委会授权,认罪认罚从宽制度试点工作已于2016年9月正式启动。杭州市被确定为全国十八个试点城市之一。富阳区作为前期先行试点单位之一,通过专题调研、多方取经,2016年10月制定出台了杭州市首个认罪认罚从宽制度试行文件,并围绕难点问题和不足之处,全力破解症结,健全完善相关规定,于今年4月修订《关于办理认罪认罚从宽案件试点工作实施细则》(以下简称《实施细则》)。为进一步深化该项制度,本报告在分析富阳区当前试点工作的运行现状,剖析实践中存在的问题的基础上,进一步提出对策建议,以期对完善该项制度有所裨益。

一、运行现状:认罪认罚从宽试点工作实施概况

(一)试点举措

1.“三明确”“三规范”构建试点框架

三明确:一是明确制度含义。认罪认罚从宽制度是犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行,对指控的犯罪事实没有异议,同意量刑建议,签署具结书的,可依法从宽处理。二是明确制度适用条件。适用于犯罪事实清楚、证据充分,适用法律无争议,且被告人在一审判决前自愿认罪认罚的案件;不适用于犯罪嫌疑人、被告人是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人的,未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人、辩护人对未成年人认罪认罚有异议的,犯罪嫌疑人、被告人行为不构成犯罪的,以及其他不宜适用情形等案件。三是明确基本准则。办理认罪认罚从宽案件,遵循认罪阶段越靠前,从宽幅度越大的准则。

三规范:一是规范办案流程。公安阶段:要求民警第一次讯问犯罪嫌疑人时,告知其认罪认罚从宽处理制度,并书面送达《告知书》。犯罪嫌疑人认罪认罚的,在告知书上签字捺印,并签署《承诺书》。移送审查起诉,则须出具《从宽处理建议书》,并随案移送《情况记录表》、《认罪认罚表现评定表》等制式文书。检察院阶段:要求检察官再次对犯罪嫌疑人进行相关内容告知,书面送达《告知书》。同时须审核犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性,并与其签署《具结书》,提出具体量刑建议。提起公诉则随案移送《量刑建议书》、《具结书》。法院阶段:要求法官送达起诉书时,须再次对被告人进行相关内容告知,并送达《告知书》。同时核实被告人是否自愿认罪认罚,是否得到法律帮助。对可能判处三年以下有期徒刑的案件,一般采用速裁程序远程视频庭审模式。经审理查明的事实及罪名与指控一致的,一般应采纳量刑建议。二是规范从宽幅度。对于具体从宽幅度的确定,首先,把握认罪认罚阶段越早从宽幅度越大的原则。如犯罪嫌疑人、被告人在侦查阶段认罪认罚的,一般评定为“好”、“较好”、“一般”;在审查起诉阶段认罪认罚的,一般评定为“较好”、“一般”;在审判阶段认罪认罚的,一般评定为“一般”。其次,结合认罪认罚表现等级确定从宽幅度。认罪认罚表现等级评定为“好”的,可减少20%-30%;评定为“较好”的,可减少10%-20%;评定为“一般”的,可减少10%以下。再者,综合案犯自愿认罪、遵守规定、赔偿损失、取得谅解等方面的具体情节,确定最终的从宽幅度。三是规范配套文书。制定认罪认罚表现评定表、羁押期间表现评定表、公检法三阶段告知书、承诺书、情况记录表、从宽处理建议书、具结书等9个制式表格文书,要求犯罪嫌疑人、值班或辩护律师、办案人员按流程签字,认罪认罚全程留痕。

2.完善制度形成体系

经过多次修订与完善,出台办理认罪认罚从宽案件《实施细则》,在评定犯罪嫌疑人认罪认罚综合表现、从宽幅度的确定、审前调查配合等方面进行了新的探索。《实施细则》共七章、七十一条、九个附件,包括总则、适用条件、等级评定、量刑幅度、办案程序、宣传工作、附则7个方面,其中办案程序包括办案期限、强制措施适用、办理流程、不起诉规定、庭审流程、缓刑适用、法律帮助、审前社会调查等8项内容,基本涵盖了认罪认罚从宽制度的各个方面。其中包括:明确公安机关、人民检察院、人民法院办理认罪认罚从宽案件一般应当取保候审和一般不得取保候审的具体规定;明确人民检察院办理认罪认罚从宽案件一般应当作出不起诉决定的具体规定;明确人民法院审理认罪认罚从宽案件应当宣告缓刑和一般不适用缓刑的具体规定;明确看守所须把认罪认罚从宽制度宣传作为羁押对象谈心谈话的主要内容,规定在办案区等相关场所张贴宣传图板等。

3.首开先河增添特色元素

首次提出对犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚表现进行等级评定,明确10种情形作为主要等级评定依据。首次规定在侦查、审查起诉、审判阶段认罪认罚的等级评定,以及不同阶段认罪认罚与从宽幅度大小的对应关系。首次明确对没有辩护人且认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人必须提供“法律帮助律师”,以及帮助律师有关经费补助标准和工作内容等。首次提出审前社会调查前置,公安机关对可能判处缓刑的犯罪嫌疑人,一般应当在侦查阶段启动审前社会调查。

(二)初步成效

1.社会认同感强,案件适用率高。试点工作获得较高的社会认同度,犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的数量明显上升。自去年10月至今年3月,富阳公安机关已累计对824名犯罪嫌疑人进行了告知,其中经告知后认罪认罚的有542名,认罪认罚率为65.77%。富阳法院认罪认罚案件收案200件,占全部刑事案件的58%。

2.办案三阶段期限明显缩短。自去年10月至今年3月,富阳法院已判决认罪认罚案件190件,因速裁程序及三方远程视频庭审模式适用比例高,审理时间大幅压缩,平均审理天数为7天。富阳检察院自去年10月以来,利用远程设备提审200余人次,参与庭审70余件次,平均每人次的讯问时间缩减为15分钟,平均每案办理期限缩减至8天。同时,富阳公安机关刑事办案周期平均缩减30%。

3.维权促和效果显著。试点工作注重保障案犯权益,认罪服法率大幅提升。自试点以来,富阳公安机关依法对认罪认罚且符合取保候审条件的106名犯罪嫌疑人采取取保候审,对286名犯罪嫌疑人变更刑事强制措施,减少审前羁押时间,避免“罪刑倒挂”。试点期间已审结的190件案件,仅6件上诉,服判息诉率达96%。另外,认罪认罚从宽的各项措施促使案犯积极悔罪,主动退赔,有效补偿被害人及其家属的损失,最大限度地减少了社会对立面。

二、实践检视:试点工作中的问题与困境

认罪认罚从宽试点工作虽取得了阶段性成效,但仍受诸多问题的制约与困扰。

(一)程序方面

1.现行细则未能涵盖所有程序。除被告人系精神病人等三类情况及犯罪性质恶劣、犯罪手段残忍、社会危害严重的犯罪分子外,认罪认罚从宽制度原则上适用于所有刑事案件,不仅包括轻罪案件,还应当包括可能被判处无期徒刑以上的重罪案件。现阶段,对于共同犯罪中部分被告人认罪认罚需要适用普通程序审理的刑事案件,程序规定未能细化,不利于共同犯罪中认罪认罚被告人的权益保障以及与同案犯在程序及量刑优惠方面的区分。此外,犯罪嫌疑人认罪认罚但可能被判处无期徒刑或死刑的重罪案件,由中级人民法院适用普通程序审理,是否还应当继续贯彻认罪认罚从宽制度所提出的程序从简,值得探讨。

2.现有审前调查机制掣肘试点工作。认罪认罚从宽制度的试行,使得缓刑适用的可能性进一步提高。现有的审前调查委托部门主要为法院和检察机关,但认罪认罚案件充分压缩了各阶段的办案期限,案件进入审查起诉或审理阶段后,审前调查机制掣肘了认罪认罚案件“简案快办”的价值追求。是否通过审前调查机制的优化,适当降低审前调查的必要性,以充分实现认罪认罚从宽制度在推动繁简分流、提高办案效率方面的价值,值得探讨。

(二)实体方面

1.“认罚”的内涵界定与评价体系有待完善。“认罚”直接体现了悔罪态度和悔罪表现,是适用认罪认罚从宽制度的前提条件。以往办理刑事案件,对“认罪”关注较多,对“认罪”的界定较为明晰并形成了统一意见,而对“认罚”关注相对较少。但随着改革试点的推进,“认罚”就成为决定是否从宽以及如何从宽时应当考虑的重要因素。在实践中,应将多种符合悔罪表现的情形纳入“认罚”的范围,并根据案件流程及被告人的综合表现,形成一套对被告人认罪认罚情况完整规范的评价体系。

2.量刑激励存在一定的制度供给不足。案犯通过认罪认罚以获取量刑优惠及强制措施的变更是认罪认罚有效运行的内在逻辑。在侦控讯问中最大限度挖掘量刑激励功能,通过从宽处理,正向激励犯罪嫌疑人自愿如实供述,能取得良好的审讯效果。尤其是在一些犯罪手段隐蔽性强、客观性证据少的案件中,犯罪嫌疑人若能尽早如实供述犯罪事实,就能推动案件顺利办理,极大减少办案负荷。案犯最为关心的从宽幅度,也是侦查机关制定审讯策略的依据和控辩双方量刑协商的筹码。量刑优惠的模糊性,在一定程度上阻碍了量刑激励的充分发挥。故是否明确从宽的幅度以及如何明确,有待探索解决。

3.量刑标准有待细化规范。根据《实施细则》要求,原则上检察机关对可能判处三年以下有期徒刑的案件须提出明确的量刑建议,而对可能判处三年以上有期徒刑的,则应当提出确定幅度的刑期建议。根据富阳法院受理的刑事案件数据分析,2016年度被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处附加刑的被告人人数占被告人总数的83.4%[1]虽然检察机关的量刑建议并不必然确定宣告刑,但法院在很大程度上将量刑这一重要职能“让渡”给了检察机关。在公诉人普遍“参与”量刑的认罪认罚案件中,如何保障量刑的规范性、统一性、平衡性,避免罪责刑不相适应或“同案不同判”的现象产生,也是试点工作开展的一大难题。

4.认罪认罚与原有“从宽情节”重合。《刑法》第67条规定,自首的犯罪分子可以从轻、减轻或者免除处罚,坦白可以从轻或者减轻处罚。自首、坦白作为法定的从宽情节,与认罪认罚所包含的“如实供述犯罪事实,对指控的犯罪事实没有异议”的从宽情节相重合。当犯罪嫌疑人、被告人具有自首情节,又符合认罪认罚从宽的条件时,从宽幅度如何确定,是否应当“宽上加宽”的问题在实践中难以避免。

(三)被告人及律师方面

1.被告人的法律认知能力未被充分重视。口供的真实性和自愿性是认罪认罚从宽制度的生命线。相对于犯罪构成要件的专业性和定罪量刑的繁复性,被告人对刑罚的认知能力较差,很难全面了解其涉及罪名的犯罪构成要件以及所可能判处的相应刑罚。如何保障案犯的认罪认罚出于真实意愿,并对相应后果有明确的认知,避免因法律认知的偏差导致“虚假”认罪是认罪认罚从宽制度顺利开展的关键因素。案犯的法律认知能力应被充分重视,并体现在认罪认罚制度适用的各个环节中。由此引发的被告人对于认罪认罚是否具有撤销权及如何行使的问题,有待进一步研究。

2.值班律师提供法律帮助的程度与方式不明确。速裁程序、简易程序均简化了庭审控辩对抗环节,是被告人对诉讼权利的克减。实践中,被告人身份弱势、资讯匮乏、法律知识欠缺系常态,赋予被告人律师帮助权,能有效帮助被告人获得全面准确的信息,理智权衡认罪与否的利弊,保障其权利减损的正当性。故应对法律帮助律师的定性、介入的诉讼阶段、援助职责、所享有的权利、参与诉讼的程度等作出明确规定,以保障法律帮助的质量及实现辩护地位的转换,帮助被告人在认罪认罚中的平等协商并作出自愿且明智的选择,修复刑事诉讼结构的失衡。

三、制度推进:完善认罪认罚从宽制度的对策与建议

(一)明确并细化认罪认罚案件适用普通程序的规定

1.共同犯罪中部分被告人认罪认罚的案件,应规范程序并在量刑中与同案犯加以区分。公安机关对所有立案侦查的犯罪嫌疑人,均应告知认罪认罚从宽的相关内容。公诉机关在提起公诉时,应在起诉书中载明共同犯罪中部分被告人认罪认罚的情况,并提出量刑建议。审判阶段,法院对被告人认罪认罚的自愿性及认罪认罚基本情况予以核实,结合被告人认罪认罚的综合表现确定从宽幅度,并体现与同案犯的量刑差异,从而保障被告人平等适用认罪认罚从宽制度。

2.被告人认罪认罚的重罪案件,现阶段不宜从程序上简化。重罪案件被告人认罪认罚从宽程序制度的建立,无论对于确保司法公正、防止冤错案,还是节约司法资源,提高诉讼效率都有重要意义。但重罪案件所对应的刑罚将剥夺被告人长期的人生自由甚至生命,被告人完整地行使诉讼权利是达到“事实清楚、证据确实充分”的证明标准的要素之一,故对被告人的诉讼权利不宜克减,即不从程序上简化。另外,无期徒刑以上刑罚无法按照百分比给予量刑折扣,在强制措施方面也无从优惠,被告人难以通过认罪认罚获取所对应的实体及程序的从宽与优惠。笔者认为,可以考虑从行刑上予以从宽,如明确作为减刑、假释的考量因素,或可结合今后试点的成效,在立法上对于积极退赔损失、获得被害人谅解的重罪案件被告人的量刑优惠予以突破,并限定于部分罪名。

(二)进一步细化认罪认罚表现等级评定机制

明确评估认罪认罚表现的多种情形,形成具体可操作的认罪认罚评价标准,并将评价等级作为确定从宽幅度依据。实践中,犯罪嫌疑人“认罪认罚”的表现形式具有多元化的特点,故对“认罪认罚”的解释应有所扩张,将认罪是否有反复、在看守所羁押及取保候审期间有无遵守管理规定、认罪后对案件侦破所起的作用情况、违法所得的退赔等一并纳入评价范围,由公、检、法机关在三个阶段分别做出“好”、“较好”、或“一般”的等级评定,并最终根据全案综合情况,提出具体的量刑建议及最终宣告刑。侦查阶段等级评定后,在之后的审查起诉及审判阶段,犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚情形没有新情形发生的,一般不应改变其等级评定。各阶段等级评定不一致的,或是犯罪嫌疑人、被告人在各阶段认罪认罚发生变化的,由法官根据具体情形确定等级。

(三)进一步细化认罪认罚从宽幅度的规定

为确保量刑的统一性和规范性,最高法院至地方法院历来以出台量刑意见的形式对各类法定、酌定从轻、减轻或从重的情节予以明确,以规范法官自由裁量的范围。故笔者认为,对于认罪认罚从宽幅度也不例外,应当明确从宽的幅度,既能使案犯较为明确的获知其认罪认罚所享有的量刑优惠幅度,更大程度激励其自愿如实供述犯罪事实,也能保障认罪认罚从宽处罚的公正性与公平性,合法合理体现从宽精神。

富阳区的《实施细则》已经采用“从宽幅度”的方式,但尚不够细化,不能涵盖司法实践中诸多情形。比如:对于犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚出现反复的情况,是否从宽及如何从宽?笔者建议:对于在提起公诉后法院判决前,由认罪认罚转变为不认罪认罚的被告人,应不予从宽处罚。对于侦查阶段认罪认罚,在审查起诉阶段不认罪认罚,法院判决前又认罪认罚的被告人,仍应给予从宽处罚,但基于其如实供述对侦查起到积极作用,从宽幅度可略高于仅在审理阶段认罪认罚的被告人,给予15%以下的从宽幅度较为合理。

(四)量刑规范应细化并体现实用性

为提升量刑建议的规范性和统一性,除对量刑建议予以审查外,可从以下两点着手:一是制定细化而明确的量刑参考意见。根据《人民法院量刑指导意见(试行)》及上级法院关于常见犯罪的量刑指导意见,结合案件审判情况,明确量刑的步骤、调整基准刑及确定宣告刑的方法、常见量刑情节的适用等,供检察机关提出量刑建议时参考,并对常见的如交通肇事罪、盗窃罪等十五个罪名列举具体的量刑标准,形成兼具合法性与实用性的量刑方法。二是试点工作开展前期,检察机关在提出量刑建议前应与法院沟通联系,法院安排审判经验丰富的刑事法官对检察机关的量刑建议予以对接,以避免量刑失衡。

(五)赋予并规范被告人认罪认罚撤回权

赋予被告人认罪认罚撤回权,是为其同意认罪认罚的行为提供救济权利,以保障认罪认罚的自愿性和真实性。同时,应对撤回权的行使条件及产生的后果加以规范。

1.撤回权的行使时间应限定于判决前。未生效的判决对当事人当然不具有拘束力,被告人可以在法院作出判决前自行决定是否撤回认罪认罚。但犯罪嫌疑人在量刑协商达成及签署具结书后无故撤回的,应当与未达成量刑协商的情况予以区分,法院将该情况在判决书中予以载明并在量刑时予以考虑。此外,关于判决后被告人有无撤回的权利,笔者认为现有的上诉权及申诉权可对被告人的权益予以充分保障。

2.撤回权行使的后果因情形而定。在没有出现量刑事实或犯罪事实争议的情况下,不必改变速裁程序的适用,以避免因转变程序浪费诉讼资源。[2]对于事实无争议的速裁案件或适用简易程序的案件,被告人属于“认罪不认罚”,即使被告人因量刑有异议而行使撤回权的,也不必转变诉讼程序,可直接综合案情予以判决,但对于强制措施的变更应谨慎。如被告人对犯罪事实提出异议而撤回认罪认罚的,则应转变为普通程序,对因被告人认罪认罚而给予的强制措施优惠应当收回。此时,是否应予“加重处罚”呢?笔者认为不应加重处罚。从国际视野来看,被追诉者的沉默权已得到普遍确立,且刑法奉行罪刑法定,不认罪认罚的情形并不属于法定的从重情节。被告人选择不认罪认罚将无法享受“从宽”处理这一额外收益,相对于认罪认罚的被告人,已属于“加重”。

(六)明晰法律帮助的内涵及法律帮助律师的职权

值班律师的介入,目的在于保障犯罪嫌疑人在对刑罚有基础认知的情况下,自愿认罪认罚。犯罪嫌疑人表示认罪认罚的,则由法律援助机构指派法律帮助律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。法律帮助的事项限于对指控罪名及适用法律条款的解释、从轻或减轻等从宽处罚的事项及建议、适用程序的说明等。笔者认为,原则上法律帮助律师不提供事实与证据的审查。用从宽优惠换取司法资源的高效利用是认罪认罚从宽制度的实行价值之一,且理论上所有认罪认罚案件的被告人均有获得法律帮助的权利,但司法实践中被告人无辩护律师的刑事案件仍不在少数,若法律帮助律师职权一再扩张,既不符合认罪认罚从宽制度节约司法资源的价值追求,在实践中也难以操作。

(七)自首、坦白又认罪认罚的不“宽上加宽”

自首又认罪认罚的从宽幅度,应以自首的法定幅度为限。根据浙江高院最新发布的《关于常见犯罪的量刑指导意见》实施细则,对于自首情节,综合考虑自首的动机、时间、方式、罪行轻重、如实供述罪行的程度及悔罪表现等情况,确定40%以下的从宽幅度,如犯罪较轻的,减少基准刑的40%以上或者依法免除处罚,而对于坦白也规定了一般减少基准刑的20%以下,特殊情形可减少50%以下。自首、坦白本身已包含了如实供述犯罪事实即认罪的情形,对于认罚的情形,如悔罪表现也在自首中予以了考量,而超越自首、坦白的认罚情形如主动退赃退赔、获得被害人谅解均为酌定从轻情节。故对于自首、坦白又认罪认罚的被告人,可以根据被告人认罪认罚的综合表现,在自首、坦白的法定幅度以内酌情加大从宽幅度,但不得突破自首、坦白情节的法定幅度。

(八)优化认罪认罚案件审前社会调查机制

1.压缩评估时间是优化审前社会调查机制的关键所在。经实践总结,委托机关、调查材料、启动时间段等多方面因素制约审前社会调查的顺利开展,故可采取以下措施优化审前社会调查机制。一是启动主体多元化。改变公安机关委托主体虚置的现状,明确要求公安机关对可能判处缓刑的认罪认罚犯罪嫌疑人,启动审前社会调查,尽早完成评估,避免占用审判时间。二是加强部门配合。公、检、法机关在委托调查时,应将已掌握的案犯居住地情况、违法犯罪记录、是否具备监管条件等材料同时附函移送,减少司法行政机关的调查压力。三是繁简分流。司法行政机关应对认罪认罚刑事案件被告人优先调查,一般在5日内完成调查,对于其他刑事案件被告人则一般在10内完成调查。此外,异地委托调查难以与试点区域相统一,对其审前调查的时效性难以规制。故对于外地籍犯罪嫌疑人,由公安机关在侦查阶段就委托异地调查,同时建议将调查评估的程序及时间在立法层面予以细化统一。

2.增强委托审前社会调查的灵活性。根据《社区矫正实施办法》的规定,法院等部门委托审前社会调查是“可以型”而非“必须型”。但为避免审前社会调查机制被架空,应当对审前社会调查给予适当变通。如危险驾驶罪案件,法院可免去审前社会调查,直接对被告人作出适用缓刑的宣告刑。笔者建议,可以扩展部分罪名免去审前调查,而直接宣告缓刑,如交通肇事罪、过失致人重伤罪等过失犯罪。

 

(作者单位:杭州市富阳区人民法院)



[1] 2016年度富阳法院共对1317名被告人判处了刑罚,其中1098名被告人被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金,占总数的83.4%。

[2] 游涛:《认罪认罚从宽制度中量刑规范化的全流程实现——以海淀区全流程刑事案件速裁程序试点为研究视角》,《法律适用》2016年第11期,第34页。

(信息来源:杭州市中级人民法院
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